新阶段老区精准扶贫机制建设问题的思考
洛阳市老促会 张松涛 杨中路 张春生 李随红
国务院副总理汪洋在贵州调研扶贫开发工作时强调：“扶贫攻坚进入关键阶段，要以更大的工作力度，在深化精准扶贫上下功夫，切实提高扶贫成效。”精准扶贫是新阶段下做实做好扶贫开发工作的必然选择。
在新一轮确定的洛阳市669个贫困村中，老区贫困村占307个，人均收入在2300元以下的老区贫困人口还有24.3万人。老区农民群众脱贫已成了全面实现小康社会的一个区域性瓶颈。
2001年以来，洛阳农村扶贫取得了举世瞩目的成绩，贫困发生率大幅下降，贫困人口由50.09万人减少到37.6万人，贫困人口大规模减少，贫困发生率也相应的从10.6 %下降到了7.86 %，主要原因是农村改革极大地解放了农村生产力，促进了农村地区的经济发展，使农村贫困从普遍贫困状态过渡到了区域性、结构性的贫困状态，呈现出了“大分散”、“小集中”的特征，98%的贫困人口集中在山区自然条件相对恶劣的、交通闭塞、水源奇缺的山区，而且分布相对零散，大致特征有五个方面：
一是地理位置偏远，人口规模小，居住分散。如栾川县白土镇马庵村处在1100-1600米左右的高山上，全村居住十分分散，546人散落在近10公里的山梁上，地势陡峭，气候寒冷，距乡镇有20公里，有的自然村组只有几户人家，靠人均不足1亩多的山地生存。遇见一位80多岁的老人说，我们这些老人很少下山，到镇里的机会都很少，更不用说到县城了。正是由于地理位置的偏僻，社会交往封闭，交通不便，客观上形成了农户对外交流的阻隔。现在该村利用独特的自然资源引进三家上海民营金融机构，开始了“生态谷生态经济园区”建设，从此寂寞的山区有了生机。
二是耕地少、且土壤瘠薄，生态环境脆弱，农业产出率很低，家庭收入主要来自外出务工。老区贫困山区的地理位置决定了这些村庄不可能拥有较大规模适宜粮食种植的耕地，据我们对60个山区老区村的调查统计，人均耕地在1亩以上的占52%，48%的老区村人均耕地不足一亩，有的人均甚至只有0.27亩。许多老区贫困村，人均耕地少，土壤贫瘠，生态环境十分脆弱，粮食产量非常低。如伊川县鸣皋镇马良寨村，从2011年秋季开始，已连续5季因干旱欠收、绝收，导致30%的农户缺粮，不得不买粮满足家庭口粮消费。这些村无灌溉设施，耕地地块零散，不具备机械化农耕条件，产出率很低，主要靠强度很大的劳动作业。虽然有的老区村也有大面积的山林和经济林，但林地大都是灌木丛，有林无经济，且经济林相当老化，品种落伍，商品率很低，没法形成产业经济效益。农户的收入单一，主要靠打工维持生活，属于“糊口型”农业。对60个村的调查统计显示，务工人数占全村总人数30-45%的有80%左右，个别村务工人数占全村人数的86%，这些村平时几乎成了老人、孩子村。从收入结构看，务工收入占80.2%。为了打工挣钱，不少中小学生提前辍学，初中的辍学率高达12%。
三是残疾智障人数较多，劳动能力缺失现象严重。目前贫困老区还存在不少残疾人，他们大多数都存在文化水平低，身体素质较差等问题。在孟津考察落实村组道路工程项目时发现，横水镇红桥村残疾智障人数高达27人，占全村人口的3.4%，大多数残疾人丧失劳动力，有的连自己的基本生活都不能自理。越是偏远山区，残疾人数越多，家庭越困难。剩下的未解决温饱的人口中，有相当部分人是因为长期患病所致。因病致贫已成为扶贫难度加大的重要因素之一，对扶贫工作带来了很大的冲击。
四是贫困群体出现分化，差异明显。参照国家贫困线标准（人均2300元），在入村入户的调查中发现，老区村农户大致可以分为四种类型：
一类是特困户。这类贫困户一般是家庭成员中有智障人员，或长期患有慢性疾病，家庭劳动力严重缺乏的家庭，主要靠低保生活，无人外出打工，家庭收入仅仅局限于有限耕地的种植业或少量的养殖业，住房大多为土木结构，年久失修，大多为危房，子女受教育水平低。据粗略统计，特困户在贫困村中少者占0.9%，高者占12.7%。
二类是贫困户。住房多为砖瓦结构，一般有3到5间，内无装修，无家具或少量低档陈旧家具，有少量劳力农闲打工，无技能，从事劳工类的体力劳动，收入很低，家庭负担较重，子女教育无保障。这类贫困户占37-42%。
三类是中等户。一般都是有在近几年内刚建的质量较好的混凝土3至5间平房，少数2层，多数一层，内部墙体刷白，有少量的现代电器设备。家庭收入相对稳定，主要靠父辈在家留守务农，夫妻在外务工，工资性收入占比在70%以上，有能力支付孩子教育费用，家内一般都有农用小型三轮车辆。该类比重在35%左右。
四类是富裕户。一般住房大都是2层小楼，内部装修入时，家具齐全现代，家庭劳力大都有技能，子女教育有保障。在这种类型中，少数是村干部，大多是在外打拼的富裕户，或是在乡镇或县城有第二职业的人员，这些户大多有面包车或小汽车。该类比重在10.5-15%。
五是老区知识贫困表现突出，农村基层教育设施不足，偏远山区辍学现象较为严重。据对外方山区的调查，一些村的义务教育的巩固率仅为91%左右，高中毛入学率仅为74%。撤校合并以后，优质师资严重缺乏，偏远学校越来越远，经费越来越紧，教师越来越老，学生越来越少。在现代农业知识的推广方面，除玉米杂交种推广可保证在100%，其它作物种子40%多还是农家自留。养殖业除猪的品种可以实现优良品种外，鸡、羊大部分是当地的品种，或到集市购买的，牛的人工授精技术在一些村还是空白。畜牧业技术服务注意到了大型养殖场，分散养殖户很少受到关注。务工劳力90%左右没有受到技能培训，大多属于季节性农民工，农忙时在家务农，农闲时在外打零工，务工收入很低。
综上所述，偏僻的地理位置，特殊的生态条件，脆弱的基础设施和社会服务体系，低效的传统农业，知识贫困以及农民商品意识的匮乏等，已经成为阻碍老区贫困村脱贫的主要因素。村内农户劳动力素质低下，加大了这些群体脱贫致富的难度，靠原来的扶贫路径很难凑效。
一是高标准完成了贫困人口识别和建档立卡工程。2014年按照要求制定了贫困村贫困人口识别细则，通过组织和对扶贫志愿者的培训，按照公开公正的要求，共识别省级贫困村669个，市级示范村106个，贫困人口44.656万人，基本实现了精准识别的目标，落实了基层稳定、群众满意的要求。在贫困识别的基础上，科学编制了《2015-2020年脱贫规划》，并就搬迁扶贫、特色产业开发、扶贫项目建设等重点工程完善了《洛阳市扶贫开发项目建设规划》，实现了扶贫开发的目标管理、量化管理。
二是以项目建设为抓手，实现扶真贫，求实效。实践证明，扶贫必须在项目上下功夫，这些项目包括基础设施、搬迁扶贫、产业扶持、技能培训、对口帮扶、整村推进等。只有项目到位，才能为贫困村和群众谋福祉，扶贫才能出实效。2014年洛阳市通过科学编制扶贫计划、统筹安排预算资金，加大项目管理，顺利超额完成了脱贫计划。财政扶贫项目投资4.2亿元，社会投入资金8048万元，实施各类项目540个，7.085万人稳定脱贫。搬迁扶贫、“雨露计划”、“金果树工程”、驻村帮扶等多项工作取得显著成效，其经验在全省全国得到推广。
三是以机制建设为龙头，突出党政部门扶贫的保障作用。市委、市政府主要领导强调，党政部门定点包村扶贫是开展群众路线教育和党的宗旨教育的一项措施，是锻炼干部的重要平台，把定点包村制度化，做到不脱贫不脱钩。2014年市级领导包村46个，县级领导包村256个，定点帮扶单位911个，安排驻村干部2957名，安排后进村驻村第一书记59人，安排帮扶单位干部职工5000多人，各级干部10000余人，一对一结对帮扶贫困户12.92万人，帮扶资金18559.5万元，完成项目226个，社会捐赠资金和物质1647.82万元，完成项目128个，基本实现了贫困地定点帮扶全覆盖。
四是以创新项目为牵引，重点建立产业入户脱贫机制。针对贫困农户劳动力与质量的差异导致的贫困村群众不断分化，贫困户组织产业开发难的问题，创建了扶贫重点产业进村入户的工作机制，即对重点产业财政投入启动资金，动员企业和农户筹资，组成担保基金，拉动金融投资，实现产业进村入户。如东汉禽业公司，市、县财政投入400万元，企业投资400万元，农户筹资400万元，组成1200万元的担保基金，帮助20个贫困村，400户发展养鸭产业。农户可从银行贷款8万元，建统一鸭舍。为使产业做强做大，以村为单位成立了养鸭互助社，有效的推进了产业入村到户的脱贫发展。据统计，产业化扶贫投入资金6861.4万元，实施项目269个，产业项目覆盖村163个，直接带动贫困农户1478户，99128人。
通过总结2014年精准扶贫工作的实践，2015年市委、市政府决定，通过完善入村入户精准扶贫机制的建立，增加扶贫财政投资、实施扶贫工程，洛阳扶贫基金会募集社会投入等各项措施，已落实扶贫解困任务59520人，搬迁扶贫7000户，28366人，整村推进120个，产业扶贫项目255个，“雨露计划”培训10000人，产业化扶贫“金果树工程”和公益扶贫“爱心圆梦”工程各100个，从基层调查情况来看，精准扶贫已形成了专项、对口、行业、社会、主体“五位一体”的大扶贫格局。
我市的扶贫工作，在党和政府的关心和直接领导下，随着农村改革的发展，扶贫投入的增多，政策机制的不断深入与完善，已经由普遍扶贫的阶段，进入到区域性大分散、小集中的新阶段。这个阶段的贫困特征是：生态和生存环境恶劣，人口居住偏远分散，缺乏资源优势，知识贫困严重，无人才、无资本、无产业。这些特征使得推进精准扶贫任务十分艰巨，要有效实施并真正实现精准扶贫，必须建立适合新阶段贫困特征的扶贫机制。
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建立贫困分类识别机制，实现针对性的到村入户扶真贫。
我们在调研与访谈中了解到，贫困对象的确认工作面临较多的现实问题。其一，在现行的传统乡村治理结构之下，偏远落后的少数村把扶贫资源变成了乡村精英寻求合法谋利的工具。据访谈，少数村干部把大部分扶贫资源给了贫困户，少部分留给自己的亲戚朋友。有的领导为了政绩，把真正贫困村的扶贫资源移到临近公路的富裕村，这种作法，显然消减了扶贫资源分配意愿的初衷。其二，对不同贫困对象分类扶持帮扶不够。大部分村对贫困户的贫困程度，缺乏相对贫困、绝对贫困、短期贫困、救济贫困等甄别分类，在贫困确认上存在贫困对象的“轮流坐庄”现象，严重影响了分类帮扶计划和措施的落实。其三，指标分配的确定上，贫困户指标低于实际数量，连片指标挤兑了插花贫困户。其四，不同类型的贫困村缺乏分类扶持。对资源缺乏型、生态恶劣型、交通闭塞型、人才缺乏型等不同类型的贫困村没有做到针对性扶持，造成扶贫资源的低效。
根据外地经验，要实现到村入户的真扶贫，首先要建立“民主选穷机制”，在机制的设计上，建立让村委、村民代表、乡干部参与的“民主选穷”，公示评定、定期抽查的选穷机制。在指标分配上要做到使分配指标与实际贫困状况有效对接，就必须构建一个政府机构、社会组织，乡村代表和贫困户代表等多元主体参与的指标分配机构。在建立确认机制的基础上，还要理清扶贫确认的权责关系，哪些是参与主体提供的基本资料，哪些是参与主体进行核实的资料，哪些是主体进行具体确认，哪些是主体进行项目经费帮扶等，结合多元化的、常态化的监督机制，才能打破基层政权之间的权利和利益的纠葛，实现真正的精准扶贫目标。
实践证明，发展是脱贫的前提，产业是发展的支撑。目前老区贫困村的产业发展大多是空白，现实问题一是无资源、无产业，其二是有资源无产业，资源闲置。其三是有产业无特色，产业趋同，产品单一。其四是组织化程度低，小农分散经营，无标准生产，无组织销售，产业发展的风险很大，效益很差。
产业扶贫要注重培育优势特色产业。所谓优势特色产业，就是以市场为导向，立足资源优势，区域优势，打造优势品牌，走特色产业之路。在发展产业上，不盲目跟风，不一哄而起。要分区定位，制定特色产业发展规划，走差异化发展之路。从目标人群、上市季节、功能用途、销售区域等领域，突出个性，锻造绝活，变地域特色为市场名牌。如宜阳县盐镇的贾院村，充分利用五百余年种植猪皮柿的资源优势，利用该品种个大，味甜，蛋白质、维生素含量高，入口即化等特色优势，把分散种植的几十户柿农组织起来，组建了尚怡种植农业专业合作社，实行育苗、种植、收购、加工、销售一体化管理，从2012年组建专业合作社，到2014年已发展2800户加入合作社，柿树种植面积由100亩发展到4400亩，2014年生产柿饼20吨，产品供不应求。在2014年上海农产品博览会上获得“优质农产品”称号。
洛阳革命老区的产业扶贫大都是企业带动型，要使企业和农户实现双赢，必须使企业与农户建立责权对等、利益共享的运行机制，实现利益的联结。伊川县彭婆镇槐庄村三位羊肉馆小老板，通过考察，利用该村的荒山野沟和丰盛的饲草资源，干起了养羊的事业，合伙投资300万元，办起了国汇农业开发有限公司。他们通过合同、契约和股份合作等形式，建立起合理的利益分配机制，这种机制考虑到了“赚钱怎么分”、“亏了怎么办”，探索了公司分配、合同产销、价格保护、风险基金等制度，经过一年多的发展，已组织50户贫困农户加入了养殖小尾寒羊的队伍，并带动200户农户收购、青贮饲草，仅一年就使养殖户实现了脱贫。实践证明，企业带动产业发展，一定要做到参与主体在产业链条的各个环节都能分享利益，变买卖双方的博弈关系为分工协作的共赢关系。
调研显示，目前老区贫困村务农人员55岁以上的占56%以上，女劳力占65%以上，新生代农村劳动力89%外出务工，农村出现了“四缺”现象，即关键农时缺人手，现代农业缺人才，行政服务缺领导，农村建设缺人力。使得农村内生力量不足，“谁来务农”、“谁来富农”、“谁来管农”已成为一个重大而紧迫的问题。因此，激发老区贫困村的内生力量，通过扶贫资源的投入，扶出智力，是精准扶贫的当务之急。
根据调研，我们认为，在教育扶智的机制上，应抓好以下三点：
一是建立政府、企业和培训对象三方联动机制。该机制建立的核心是要按照“市场引导培训，培训促进就业”的原则，根据企业和市场需求，由政府牵头与培训基地签约，与企业联合培训。通过培训把扶贫的对象变为产业工人、产业农民和有资质的各类人才。实践证明，将培训基地建在企业，拓展到车间，是解决机构培训与企业用工脱节的有效模式。培训要与市场需求结合，要和当地优势资源的开发，务农先进技术的推广与开办经营服务业的状况相结合，要尊重农民意愿，使务农的掌握农业科技、务工具有就业技能、创业的有具备经营管理能力。
二是建立能人示范带动机制。目前贫困村的剩余劳动力大都存在“无处创业”、“不会创业”、“无资创业”的问题，如何解决创业难的问题，我们在调研中发现通过同村、同组、同院的能人典型示范，可以有效带动创业。如偃师市佃庄镇的“保姆村”、嵩县的“海员村”、宜阳县丰李镇的“建筑村”等，都是能人带动效应的典型。这些劳务名牌的能人带动示范，就充分说明，开发农村各类实用人才，着力培训典型示范，带动农村剩余劳动力的有序流动，是十分有效的。新安县南李村镇，充分发挥土专家的引领作用，利用辣椒种植技术，使一个贫穷落后的镇成了远近闻名的辣椒生产基地，一个产业带领了10多个贫困村走上了致富路。所以说要通过兴办创业基地，给能人一个示范带动平台，再加之贷款扶持、资助项目等政策措施的实施，促进有条件的扶贫对象走上自主创业的道路。
三是建立教育增智机制。大量的调研资料证明，贫困者最缺乏的是知识资源，贫困地区最稀缺的是人才资本。目前革命老区的贫困地区教育存在着学前教育极其薄弱、义务教育水平很低、高中教育严重滞后、职业教育与需求严重脱节等突出问题。而且不少地方出现了越贫穷的地方教育越落后的现象，教师越来越老、学生越来越少、优质师资留不住。教育贫困是起跑线的贫困，是贫困代际传递的根源。在贫困地区建立教育增智机制，这不单是现实的脱贫手段，而是永久脱贫的根本。因此要在教育资源的配置上，对贫困地区给予倾斜，贫困地区的优秀教师的待遇要给予适当提升，使他们进得来、留得住，真正使老区贫困地区的孩子与城市孩子一样“同在蓝天下”。
（四）建立多元的扶贫资金筹措机制，扶出真力度。
募集社会资本增强扶贫力度，开展社会化扶贫是扶贫工作的重要任务。近几年来洛阳做了很多有效尝试，并取得了很大成效。比如成立了洛阳市扶贫开发协会和扶贫基金会，会同社会商会组织和一些爱心人士，通过推介社会化扶贫项目的对接，不断扩大扶贫资源的范围与扶贫的力度。2014年该协会共募集资金8048万元，实施项目540余个，有效地支持了扶贫开发。
但这些有效的社会资本筹措办法还远远不能适应扶贫深度开发的需求，尤其革命老区偏远贫困乡村，来自社会资本的帮助只占总扶贫资金的0.7%。而且大多捐助是助学类补贴，大都来自地缘和血缘关系的捐助，因此建立有效的社会资本筹措机制，对推动扶贫深度开发十分重要。
大力发展新型农村合作金融组织。近几年农村已初步形成了多层次的农村金融组织，这些组织为农村社会经济的发展、扶贫项目开发实施做出了很大贡献。如贫困村的扶贫互助社，依托有实体基础组建的农民专业合作社、基层供销社组织的内部融资机构等都出现了良好的发展态势。总结他们的经验，有以下几个共同点：一是坚持合作制方向，保障实现出资者能真正履行职责，防范风险；二是坚持封闭运行地、创新合作金融信贷管理办法，实现真正意义上的合作金融；三是坚持适当规模，以服务“三农”为宗旨，限定资金用途，控制组织规模；四是坚持内部严格管理与强化政府的外部监督。发挥民间金融参与扶贫的积极作用，才能真正提高扶贫力度。
鼓励工商资本投资开发老区贫困地区，发展适合企业化经营的种养业。中央提出，“鼓励和引导城市工商资本到农村发展适合企业化经营的种养业”。这是落实“以工促农、以城带乡”政策的具体体现。实践证明，工商资本到农村开发，有利于形成多元化投资格局，有利于农业自身造血功能完善，有利于促进农业现代化的发展。洛阳地区工商资本投入农业的规模大多在2000-4000万元的规模，占到76%以上，其经营性农业大都是观光休闲农业，以特色农业为主，其次是农产品加工、28%左右是规模养殖业。投入农业的模式90%的企业是“企业+农户”与“企业+合作社+农户”。其企业的经营效益大都是企业经营销售这个环节上，农民得到的收益一是土地租金，二是劳务收入。这种经营模式大多是利用农村闲散留守老人与妇女务工，日收入可在50-100元，不耽误家庭做饭、照顾孩子和老人，农民感到合算。但在调研中发现，工商资本投资农业也存在一些问题。其一，少数企业投资农业有投机行为，以“空心合作社”变相圈地，当地群众认为他们是圈地、囤地，搞土地买卖，让土地非农化，变农民为“雇农”；其二，区域内投资领域趋同化，同一产品多家开发，无生产标准，互相倾扎，损害利益。因此工商资本投入农业开发，必须以保障农民利益为前提，必须保障农民耕者有其田的劳耕权利。孟津锦林农业开发公司，搞生态小米种植与加工，把农民的承包田租赁后，坚持谁的地谁耕种，实行企业统一服务，定单收购，超产奖励，有效促进了农民增收，在第一年实验100户农民种谷的基础上，第二年自发的加入锦林公司的农户超过了2000户。农民富、企业强，锦林公司的老板盛怀林说：“工商资本投资农业也要解决依靠谁、为了谁”的问题，只有企业为农民搞好服务，才能实现农民增收、企业赢利。
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