土地流转是发展农村经济实现农业增效农民增收的必然选择
——对我市农村土地流转情况的调查

我市“十二五”规划提出：加快城镇化建设步伐，到2015年，城镇化率由“十一五”末的46%，上升至52%，全市城镇常住人口达到370万人以上。今年，市委、市政府要求“三农2村”要做好三篇文章，把加快农村土地流转，提升农业产业化经营水平，优化土地资源配置，提高土地利用率和产出率，发展现代农业，摆上突出位置。围绕这一工作部署，4月上旬，我们组织人员对我市目前农村土地流转情况进行了调研。在调研中，从上到下一致反映：实行家庭责任制后，地块细碎分割，经营规模太小，生产效率低，是当前农业增效，农民增收，发展现代农业的重要制约因素。
一、我市农村土地流转发展较快，流转效益日益明显
我市土地流转在第二轮承包之前还只是个别现象，此后，随着市场经济的发展和农村劳动力大量转移，土地流转和呈现出较大的流转规模，并以较快的速度发展，2003年全市土地流转面积为5510亩，占全市耕地面积550万亩的    %，2008年为23.6万亩，占   %，2010年40万亩，占家庭承包经营面积的8.4%。从整体上看，土地流转目前已呈现出迅猛发展之势，对农业增效，农民增收和土地的规模经营发挥了重要作用。
农村土地流转形式较多，从土地注入的对象看，主要有以下几种类型：
1.农户之间转包型。农户之间相互协商，自发流转，近几年，我市每年有近200万农村劳力外出打工，期中有100万人跨省流动，从事农业的劳动力转移程度不断提高，一部分农户不愿或无力耕种承包地，便自发将土地转包给街坊邻居或亲戚朋友耕种，这类流转目前在我市特别是在山区土地流转中占主导地位，流转面积约3.8万亩，占总流转面积的10%，有效地解决了土地荒芜问题，但却不能解决农业的高效。
2.规模生产带动型。随着农村经济的发展，农村中涌现出了一批种田能手一致富带头人，他们在积累了一定的资金和管理经验后，开始转投农业规模生产。目前通过种植大户开发规模流转的土地有5.6万亩，占总流转面积的14%.如偃师市翟镇田中村调整种植结构，变一年二茬为三茬（第一茬各土豆，第二茬种甜玉米，第三茬种芥菜）的种植模式，并涌现出一批种植大户，50亩的3户，30亩的10户。10亩以上的30户，目前已带动全镇发展到6000亩。洛宁肥通过种烟大户流转的土地，种植200亩以上的20户，100亩以上的80户，通过采取规模化种植，提高了农业生产的机械化程度，降低了生产成本，提高了经济效益。
3.专业合作社带动型。近几年，我市农民专业合作社经济组织发展迅速，全市登记造册的种类农民专业合作社1050家，期中种植业469家，养殖业335家，其它合作社246家，目前通过专业合作社流转的土地9.5万亩，占总流转面积的24%，促进了土地、技术、信息等生产要素的合理利用，促进了“一村一品”发展和农民的增收致富。如偃师市缑氏镇向民    专业合作社郭向民、郭保卿、周进、刘增通等租赁土地1430亩发展    种植，由于能充分享受合作社统一提供优质品种、肥料、农药、技术、培训和产品销售等服务，亩效益15000多元，是普通种植户2-3倍。而出租土地的农户除每年每亩获得1000元租金外，每个劳动力在    园打工每年可收入3000元左右。孟津县慧林源蔬菜合作社，由村委会以每亩每年800斤小麦的租金，将农民的土地实行反租倒包，兴建蔬菜大棚，发展蔬菜近3000亩，筹资建造日光温室268座，小拱棚韭菜365亩，春秋茬拱棚100个，建成后由群众承包，实行统一供种，育苗，统一技术指导，统一生产管理，统一收购、包装、统一价格，商标、销售、承包户效益明显。
4.龙头企业带动型。目前，全市龙头企业总数达到382家，期中市级122家，省级30家，企业通过租赁，反租倒包等形式直接流转土地面积18万亩，占总流转面积的45%，在辐射带动基地和农户发展，推动农村土地流转中发挥了积极作用，如河南豫良木业有限公司主要从事压缩板木材加工，根据生产需要，该企业于2002年与偃师市李村镇西李村签订了478亩速生杨租地合同11年，每亩每年租金500元，租出土地的农民还可利用空闲时间到企业打工增收。在公司带动下，该村以土地出租的形式，发展花卉苗木种植面积1700亩，涉及700户，分别占全村面积和总户数的85%和93%。伊川县新大牧业有限公司以每亩200元价格，租用江左镇张庄、    庄和白土窑3个村1700亩土地，建设一个集年出栏20万头种猪，年产20万吨饲料，年产25万吨有机肥的大型养殖公司。洛宁县兴胜苗木公司2009年从城郊乡张坡村租赁土地1020亩用于种植核桃，租金为每年每亩200斤小麦，这种形式不仅给农户带来了实惠，也促进了信纸规模经营和现代农业的发展。
5.政府引导型。我市土地流转之所以得到较快发展，除了经济发展的客观要求和有力促进外，各级政府的积极引导是一个重要原因。如为改善城镇近郊生态环境，政府从农民手中租回土地，再承包级一些经营企业或者政府直接经营，这类形式的土地流转3万多亩，占总流转面积的10%.如洛阳市郊的龙门山、宜阳的香鹿山生态园、周山、上清宫等森林公园，嵩县陆浑库区生态园、孟津小浪底森林公园建设等均属此类流转形式。
实践证明，农村土地流转不仅确保了农民的收益，分配权，而且对促进农业产业化，发展规模化经营，农村劳动力转移和增加农民收入等方面起到了积极的推动作用，取得了较好的社会效益和经济效益。其主要好处一是推动了农村土地适度规模经营，提高了土地利用率和产出率；二是带动了农业结构调整，提高了农业经济效益；三是有利于农业科学技术的推广应用；四是有利于农业产业化的形成和发展；五是促进了农村劳动力的转移，增加了农民收入。
二、我市农村土地流转存在的问题
总的看，我市土地流转虽发展较快，但在全省仍处于平均水平，低于郑州、信阳等地，与浙江、上海、江苏、山东等发达地区相比，差距更大，在有的地方这项工作还处于自发、无序状态，发展缓慢、管理混乱，其作用难以发挥。
1.流转程序不规范。按照《土地承包法》和《农村土地承包经营仅流转管理办法》的规定，土地进行流转时，流转双方要签订书面合同，但从我市调查情况看，书面合同签订率低，农户间转包、互换等小面积的土地流转，大多是口头协议，一旦发生纠纷，解决困难，有的即使签订有合同的，也存在合同条款不全面，不严谨，流转期限超过土地承包年限，甚至有些合同不是农民与企业双方流转主体，直接推磨，而是基层政府直接介入，分别与农民和企业签订，容易造成行政干预，群众意见大，租金高，合同难履行，租金难兑付。近几年因土地流转不规范发生的上访案件103起，查处土地纠纷案件20起，涉案面积1400多亩。如龙门山森林公园、邙山牡丹种植园等都是政府与农民、企业分别签订流转、承包合同，在合同中约定的允许企业有10%的三产开发用地无法落实。企业效益差，租金难兑现，造成各方矛盾多，政府包袱大。还有部分流转没有经过发包方同意，也没有流转记录和土地流转合同档案等，甚至擅自改变土地用途，流转管理不规范。
2.土地流转机制不健全。土地流转是我国农业改革发展中，继家庭承包经营之后的第二次飞跃，也是今后发展的趋势和方向，通过土地流转，才能实现规模经营，发展现代农业。但我市的土地流转除农户大量自发流转外，还有一些成片土地的规模流转，地方政府和基层组织往往充当了流转中介的角色。真正能够为土地流转提供统一信息、服务的机构还没有完全建立，流转的长效机制还没有形成，流转信息不畅，服务缺位，致使一些农户有强烈的流转愿望，却找不到合适的承租人，一些企业或大户有强烈的规模种植愿望，却找不到合适的承包土地，很大程度上影响了流转的速度和规范运行。
3.缺乏农业产业化和发展规模农业的强力带动。从我市土地流转的情况看，区域经济的发展程度决定了当地的土地流转规模和速度。在我市近郊，由于农业产业化经营水平高，龙头企业和专业合作经济组织发展较快，带动了当地土地的流转集中，出现大面积土地流转，主要发展花卉，蔬菜等设施农业和效益农业，县城附近主要是农户与大户之间的流转，且规模小、发展慢，带动能力弱，主要发展农业生产，牛羊育肥，水果生产等。特别是由龙头企业参与流转的面积只占总流转面积的45%，还远远没有形成主导作用，在很大程度上制约了我市农村土地的大规模流转。
4.土地流转率偏低。我市农村土地流转起步较晚，加上农业自然条件差，农村经济发展相对落后，农村劳力转移就业渠道较窄，在大部分丘陵山区、土地仍是农民赖以生存的主要来源和生活保障，再加上近几年中央的各项惠民政策，农民更加看重土地，对于土地流转的认同感不强。在嵩县车村、黄庄、饭坡、德亭四个乡100个农户的问卷调查中，只有5%左右的农户愿意将土地出租，上述原因使我市土地流转发展缓慢，尤其在经济欠发达地区，没有主导产业，既引不来资金，又难以形成自愿流转。全市流转面积只占总耕地的8.4%，与经济发达地区相比，还有较大差距。
5.政策支持不到位。种田大户仍然面临着自然与市场的双重风险。近两年，政府虽然出台了有着土地流转的扶持政策，但落实的少，除偃师、洛宁外，其它县（区）还没有出台相关的扶持政策。一些承租户在生产过程中遇到了贷款融资难，农业生产无保障等难以解决的困难和问题。目前只有烟叶生产有相对完善的基础设施投入，农业保险等鼓励土地流转集中的政策。近期省新出台的《2010年农业保险工作方案》，把我市小麦保险列为全省两个试点之一，其它如秋粮、蔬菜、瓜果、花卉、养殖业等，都缺乏配套的扶持政策和保险机制，影响了这些产业的正常稳定发展。如不采取有效保护措施，甚至会造成产业萎缩。
6.农民合法利益无法保证。群访事件时有发生。在土地流转中，有的地方隐瞒流转情况，访向农民分配的利益，私下公分；有的地方征地、用地，采取的方法是牺牲农民的利益，以极低的价格进行补偿安置；有的地方乡、镇政府参与流转后分配，获取了大部分利益，没有或很少考虑失地农民的利益，造成了一些地方的农民失钱、失地、失业。这些情况引发了大量的纠纷，上访、围堵政府现象，影响了社会稳定，也影响了土地流转的顺利发展。
这些问题都应在今后的土地流转工作中认真加以克服。
三、对我市土地流转工作的几点建议
1.搞好宣传，提高认识，积极营造有利于土地流转的良好氛围。土地承包经营权流转，是深化农村土地经营权制度改革的一项重要内容，是现限阶段经济发展和新农村建设的客观要求，是培育和完善社会主义市场体系，增加农民收入的有效途径，各级政府要继续宣传贯彻《农村土地承包法》和《农村土地承包经营权流转管理办法》，使土地流转的广大参与者知法、懂法、守法，新闻媒体也要大力宣传报道各地土地流转的好做法、好经验，好典型，提高广大基层干部和农民群众对加快土地流转，发展规模经营的认识，消除他们的顾虑，树立正确理念，形成推进农村土地流转，发展规模经营的共识和内存动力，促进推动全市土地流转的健康有序发展。
2.建立健全农村土地流转监督管理和纠纷调处机制。
县（市）、乡两级要成立土地流转服务机构，配备必要的办公设备和专职人员，根据《农村土地承包法》，负责制统一的土地流转合同，建立土地流转信息系统，构建完善的流转信息网络，负责土地流转的监督管理和价格评估，收集发布农村土地流转信息，指导双方签订流转合同，建立土地承包和土地流转台账，加强土地流转档案管理，督促合同的履行。同时要建立健全乡、村调解、县（市）级仲裁土地纠纷高处体系，为土地流转的健康发展提供法律保证。
3.制定完善各项制度，规范土地流转管理。
农村土地流转事关农村大局的稳定，事关农民的切身利益。各级政府和有关部门要严格按照《农村土地承包法》和《农村土地承包经营权流转管理办法》的有关规定，尽快建立健全土地流转程序、土地流转备案、登记、档案管理、流转纠纷信访接待等制度，进一步规范农村土地承包经营权的流转，保护农民的长期合法权益。市和各县（市、区）农业行政管理部门要加强对土地流转情况的督查，建立健全情况通报制度，对推进土地流转工作成效突出的单位或个人，要向政府提出建议进行表彰，对工作推动不力的，进行通报批评。
4.制定出台优惠政策，为农村土地流转提供政策支持。
要认真贯彻落实2011年全市农村工作会议精神，把农村土地流转资金扶持政策落到实处。各县（市、区）也要出台相应的政策，采取得力措施，加快农村土地流转步伐。充分发挥农发行、农信社和市、县两级担保公司的作用，积极拓宽农业规模经营融资渠道，解决制约发展的资金瓶颈。继续加大对发挥社会效益、生态效益的生态林建设和牡丹产业带建设的扶持、补贴政策，不断提高洛阳的知名度和城市品位。
5.要因地制宜，分类指导。
我市经济发展水平和自然条件差别很大，有不少农村目前尚不具备土地流转的条件。因此，土地流转不能刮风，不能下指标，不能强制推行，也不能用收走农民承包地的办法搞劳动力转移，要根据各地实际情况，有计划，有步骤地推进。同时要大力发展非农产业，创造农民转移土地后，有足够的就业空间；要深化改革，从体制上打破二元社会结构，加快小城镇建设进程，建立健全社会保障机制，为家民离开土地创造宽松适宜的社会环境。
6.建立农业保险机制，为农村土地流转提供正常生产保证。
农业是弱质产业，受自然条件影响大，极易发生因不可抗力造成的自然灾害。因此，建立农业风险保障机制对于减少经营者损失、恢复农业正常生产经营、维护农民利益具有重要的现实意义。建议相关部门认真研究借鉴外地经验，在总结借鉴烟叶、小麦生产保险的基础上，努力扩大农业保险的产业种类，切实维护农业规模经营者的切身利益，确保农业生产健康发展。
7.加大招商引资力度，充分发挥龙头带动效应。
全市上下要克服重工轻农思想，加大农业招商引资力度，千方百计从外地引进一批规模大、带动性强的农业龙头企业，引进一批深加工型的龙头企业，充分发挥其规模效应，通过龙头企业带动土地的流转集中，促进农业的规模化经营，从而使我市农业逐步迈向产业化、现代化。