按：2011年5月9日至13日，省老促会对嵩县革命老区发展情况进行了调研。调研收集了大量的素材，围绕嵩县老区发展的成效及主要经验，发展面临的突出困难和问题，加快老区发展的基本思路，加快发展的一些建议，撰写了有理有据、有政策、有措施的调研报告，对全市老区工作有较强的指导意义。根据市委领导的批示精神，现将调研报告印发你们，希望各地各部门认真学习借鉴，切实关注老区，推动老区加快发展，为“福民强市”总体目标的实现做出新的更大的贡献。


关于洛阳市嵩县革命老区发展情况的调研报告
姚如学  牛学忠  张远达  付洪超

2011年5月9日—13日，我们一行四人在洛阳市老促会领导的陪同下，重点对嵩县及其黄庄乡河东村、红堂村和车村镇两河口村、木札岭村“两乡（镇）四村”进行了调研，期间还考察了嵩县城市建设、旅游开发、陆浑水库回流移民安置及开拓者钼业、顺势药业和叶制品有限公司等。调研中采取听取汇报、召开座谈会、实地察看及走访老区群众等形式，初步了解一些情况和资料。通过调研我们认为，这些年来，在各级党委、政府的领导和支持下，嵩县老区建设取得了显著成效，群众生产生活条件有了明显改善，工作实践中积累了不少成功经验，为今后老区经济社会发展打下了一个较好基础。但新形势下老区建设也面临一些新的困难或问题，需要我们在今后工作中予以重视并采取措施加以解决。
一、基本情况
嵩县地处豫西山区，总面积3008平方公里，其中深山区占95%，浅山丘陵区4.5%，平川区占0.5%，素有“九山半岭半分川”之称。现辖8乡8镇，318个行政村，55万人，耕地面积52万亩，主要是山坡地，土地贫瘠，基础设施条件差。截至2010年底，嵩县还有10个贫困乡镇，102个贫困村，年人均纯收入在1500元以下的贫困人口19.9万余人，年人均纯收入在1196元（国家绝对贫困标准线）以下的贫困人口13.1万人，仍有深山独居、散居人口7168户28848人。
全县有9个老区乡镇，占全县16个乡镇的56%；58个老区行政村，占全县318个行政村的18.2%；老区人口12万人，占全县55万总人口的21.8%，占老区乡镇31.8万人口的37.7%。老区群众尤其是深山区群众，长年生活在土地瘠薄、交通闭塞、信息不灵的环境之中，地下无资源，地上无收入，且自然条件恶劣，致使经济发展缓慢，群众收入普遍较低。据扶贫部门统计，2010年全县58个老区行政村中，人均年纯收入达到3500元以上的村仅有21个，占36.2%；人均年纯收入在1196元—3500元的村有36个，占62%；人均年纯收入在1196元以下的村有1个（白河镇大青村），占1.8%；全县58个老区行政村农民年人均纯收入只有2930元，比全县人民人均纯收入4551元低1621元，比洛阳市农民人均纯收入5680元低2750元，比全省农民人均纯收入5523元低2593元。以9个老区乡镇农民人均纯收入来比也是较低的，2010年9个老区乡镇农民人均纯收入是4326元，比全县农民人均纯收入4551元低225元，比洛阳市农民人均纯收入5680元低1454元，比全省农民人均纯收入5523元低1197元，从统计数字对比来看，58个老区行政村、9个老区乡（镇）经济发展均相对滞后。
二、嵩县老区发展的成效及主要经验
嵩县1986年被确定为国家级贫困县，2001年被确定为国家扶贫开发工作重点县。多年来，嵩县县委、县政府以扶贫开发统揽全县工作全局，经济社会得到快速发展，农民收入明显增加，贫困人口明显减少，经济实力明显提升。2010年，全县完成生产总值111亿元，财政一般预算收入4亿元，农民人均纯收入达到4551元。先后被国家和省确定为可持续发展试验区、国家生态示范县、国家卫生县城、国家旅游强县和河南省林业生态县、河南省扶贫开发工作先进县等。
多年来，县委、县政府高度重视老区建设工作，特别是省、市下发加快老区发展的意见后，该县结合实际，对老区工作做了全面部署。对老区发展领导小组和县老促会组成人员进行了调整，由县委副书记担任老区发展领导小组组长，四大班子相关领导任副组长，还专门为老促会安排了工作经费、车辆和办公场所，具备了省委要求的“四有”条件，为老区工作提供了强有力的组织保障和必要的物质支持。
在省、市老促会的指导帮助下，在县委、县政府的坚强领导及县老促会的组织协调下，嵩县扎实开展老区建设工作，取得了明显成效。全县九个老区乡镇农民人均纯收入由2005年的2450元增长到2010年的4326元，58个老区行政村农民纯收入由2005年的1690元增长到2010年的2930元。“十一五”计划期间，老区贫困人口减少16500人，人均年纯收入增加1240元，老区群众生产生活条件有了明显改善。
（一）大力实施易地搬迁扶贫。老区群众大部分居住在深山区、普遍存在着“四不通”（不通路、不通电、不通广播电视、不通电话）、“五难”（吃水难、就医难、上学难、耕作难、娶妻难），成为全县扶贫开发中难啃的“硬骨头”。多年来，省、市、县老促会十分关心该县老区深山区贫困群众的脱贫致富，多次深入老区深山区调研，形成了较有分量的调研报告，积极向上级反映，得到国家及省有关部门的高度重视，成为首批扶贫部门和以工代赈部门易地扶贫搬迁试点县。几年来，在国家和省、市扶持下，该县投入了数千万元资金，分期分批实行易地搬迁安置，取得了显著成效。仅2009年、2010年两年就投资3499万元，为车村、白河、木植街、饭坡、黄庄等老区乡镇新建扶贫搬迁试点12个，使444户、1897人住上了有水、有电、交通方便、环境优美的新家。
（二）大力改善基本生产生活条件。搬迁深山老区群众过程中，结合新农村建设，努力完善基础设施，整合资金2300余万元，建设市级示范村18个、市级重点整治村24个。建成了9个乡级便民服务大厅，42个集村两委办公室、卫生所、计生室、文化室、超市、远程教育等功能为一体的农村社区服务中心，硬化通自然村、通村民组及部分入户道路250公里，新建改建桥梁3座161延米，改善了老区村群众的行路难问题。为7个老区乡镇13个老区村建设饮水工程13处，总投资915万元，解决19891人安全饮水问题。抓住农业综合开发项目机遇，对田湖镇黄门、大坪乡西元头等村实施中低产田改造，在田湖镇腾王沟建设淤地坝，改造中低产田5000多亩。通过这些项目的实施，使老区村人民群众的生产生活条件得到较大改善。
（三）积极培育致富产业。结合老区乡镇的资源优势，一是大力发展经济林。抓住国家退耕还林和洛阳市扶持核桃种植优惠政策机遇，共发展板粟、核桃、山茱萸等经济林总面积12.9万亩。二是大力发展畜牧业。以畜牧重点村建设为依托，发展规模养殖场83家、养殖户699户，畜禽饲养总量达137万头（只）。特别是去年以来，在老区乡镇大力发展畜牧养殖业，采取“公司+农户”发展模式，按照“企业提供市场、政府引导扶持、群众自我发展”的发展思路，计划用三年时间，扶持发展20个500头规模的生猪育肥场，扶持建设10个500头标准化奶牛养殖小区，发展畜牧养殖户1100余户。目前，已建成500头规模奶牛养殖场和500头规模肉牛养殖场各一个。三是加大劳务输出和培训力度。对老区村镇已搬迁和未搬迁群众，通过加强技能培训，拓展外出务工渠道，使他们走出深山，增加务工收入。目前大部分群众已实现常年外出务工，其中在建筑业、服务业、电子装配等行业，实现有组织劳务输出达42%，主要分布在我国的珠三角、长三角、京津等地区，有部分人员还走出国门到新加坡、马来西亚、西班牙及澳大利亚等国从业，目前老区群众务工收入已占年收入的60%以上。
（四）大力开展老区对口帮建工作。2009年，嵩县对老区村对口帮建工作作了统一部署，由老区发展领导小组成员单位包村帮扶29个老区村，占全县58个老区行政村的50%，并要求包村单位在帮扶工作中必须做到“五有”（有人员、有计划、有目标、有措施、有进度），保证包村工作落到实处，帮出成效。三年来，各单位千方百计为所包老区村办实事、办好处。2010年一年中，就整合国土、扶贫、以工代赈、林业、交通、水利等部门资金3000余万元，对饭坡乡饭坡村4个居住分散、交通不便的村民组进行统一规划治理，从土地平整、道路硬化、用水、用电，到休闲广场、环境绿化，一应俱全，把几个村打造成了全县新农村建设的亮点村、样板村。科技、农业、林业、烟草、畜牧等部门，积极开展送科技下乡活动，组织科普展览，赠阅科技资料，发放各种宣传资料3.5万余份，培训群众4900人次。这些部门为帮扶村申报和实施的花生类地膜覆盖节水新技术推广项目、袋料香菇优质丰产栽培技术推广项目、礼品西瓜种植项目等，获得了可观的经济效益。同时，他们还积极帮扶和促进老区教育事业发展。在省宋庆龄基金会、郑州“东方今典”房地产开发公司等机构的无私援助下，争取资金110万元，为车村两河口小学、黄庄南河小学、大坪竹园小学各建设教学楼一栋；争取北京“桂馨”基金的支持，为8所小学建设了“桂馨书屋”；他们还通过各种渠道救助贫困生，筹措资金14.4万元，救助贫困生99名。
三、嵩县老区发展面临的突出困难和问题
嵩县老区发展取得的成效令人鼓舞，但调研中我们也看到听到老区发展仍然面临一些突出困难和问题，老区农民群众的收入整体上还偏低，群众生产生活还较为困难，经济社会发展也较为落后，主要表现在：一是经济发展后劲不足。缺少建设资金；缺技术、缺人才、缺龙头企业。二是农业生产水平低下。老区农业主要还是传统农业，生产总体上还是粗放生产。农村专业合作经济组织少，且规模小，功能单一，结构分散，辐射力不强。三是劳动力素质偏低。文化程度比较低、科技素质比较差、思想观念比较落后。四是资金投入严重不足。乡（镇）、村组织机构正常运转维持有困难，农村基础设施和农业生产条件改善投入严重不足，交通方面不够便利，存在饮水困难和安全饮水方面的问题。五是农村社会事业建设滞后。医疗卫生、科技、文化、教育、社会保障等各项社会事业发展水平普遍较低。六是乡、村两级债务沉重。由于建设基础设施，包括移民迁建各项基础设施建设，乡、村两级债务普遍较大。七是陆浑库区返迁移民成为嵩县新的贫困县。八是某些政策的约束也限制了老区的经济发展。
四、关于加快老区发展的几点建议
老区的贫穷落后、发展滞后，是主观因素和客观因素共同作用的结果。从主观上讲，当地群众受传统观念的束缚，缺乏开拓意识和创新观念，因循守旧，思路狭窄，跟不上现代经济及社会发展的快节奏。从客观方面讲，受地域限制，自然条件差，土地贫瘠，国家投资少、开发少、建设少，教育滞后，信息不灵，基础设施建设滞后，致使多数老区发展滞后。要改善老区的贫困状况，通过调研我们认为：
（一）把老区发展纳入国民经济和社会发展总体战略中统筹考虑，实施倾斜政策。建议对革命老区实施财政投入倾斜政策，在实施国民经济和社会发展“十二五”规划时，把革命老区作为重点开发支持区域，结合其资源环境承载能力和发展潜力，认真研究，在政策、资金和重大项目安排上，坚持同等优先原则，进一步支持革命老区加快发展步伐。
（二）加大扶贫搬迁的扶持力度。目前，嵩县老区仍有3331户、14217人需要搬迁，随着扶贫搬迁工作的深入开展，深老区群众搬迁难度越来越大。一是剩余搬迁户搬迁能力越来越低，在目前扶贫搬迁个人拿“大头”、国家补助和地方配套占“小头”的政策下，面对剩余未搬迁的深山独居、散居户群众多数贫困程度深，自筹资金能力低的实际，只有加大资金扶持力度，才能完成国家要求的整体搬迁任务。二是搬迁基础设施投入越来越大。由于嵩县属于深山区，缺乏成块的搬迁场地，大部分安置小区都是随坡就势，且临近河川，有的需要削掉整个山头，有的需建防洪大堤，建设合适的搬迁安置地基础设施投入越来越大。按每平方米建筑成本600元左右，户均建100平方米左右的住房，仅基础设施每户就需要3万元左右，建房资金需要7万元左右，群众实际筹资能力只有2—3万元，个别户甚至于1万元也拿不出，因此，建议提高补助标准，财政扶贫每户补助2.5万元，以工代赈每人补助1万元，同时加大市级财政配套力度，使深山贫困群众早日搬出大山。
（三）注意扶持措施的综合配套。从嵩县的情况看，革命老区的贫困状况是内外部、主客观多种因素造成的，加快脱贫致富步伐必须采取多种措施才能凑效。当前主要抓好三项工作：一是加强基础设施建设，改善基本生产生活条件，仍要把通路、通电、通信及饮水作为重点来抓；二是加快产业结构调整，培育农村经济发展和农民增收的新增长点；三是加快农村社会事业发展，进一步加强农民技能培训，提高综合素质，拓展非农就业，提高增收能力。
（四）把种植养殖业作为主导产业给予扶持。老区中药村、畜牧养殖、林果等特色产业发展具有一定规模基础，在贫困群众脱贫致富过程中发挥了积极作用，但产业规模小、抵御风险能力低。建议从两方面给予扶持：一是设立老区扶贫互助基金，对贫困群众发展产业进行扶持，该基金作为老区贫困农户的产业发展资金，封闭运行，周转使用，滚动发展。二是建立林业发展基金，以解决经济林种植前期投入时间长、投入资金大、种植户资金不足的“瓶颈”制约，用于扶持贫困户经济林种植土地承包和前期资金投入，经济林见效益后，逐年归还借款，用于扶持其它种植户。
（五）建议扶贫工程项目享受税收减免政策。建议在税收政策上对老区项目给予支持。比如，以工代赈是国家扶贫政策的重要内容，“十一五”期间，以工代赈为该县老区安排了一大批道路、桥梁及小型农田水利项目，但工程建设的税收比例较高，据统计，以工代赈建设项目每年交税比例占项目建设资金的6%左右，等于钱从国家的左口袋掏出来后，又装进右口袋，等于变相降低了国家的资金规模。因此，建议政府有关部门协调税收部门，减免该部分税款，以使工程干得更好，项目实施得更扎实。