习近平总书记指出：“扶贫攻坚，任重道远；造福老区，时不我待”，“让老区人民过上好日子，是我们党的庄严承诺”。为全面贯彻落实党中央、国务院“十三五”脱贫攻坚战略，实现2020年全面建成小康社会目标，围绕省、市关于新时期扶贫工作的有关要求，结合栾川实际，县委、县政府提出确保2018年贫困群众稳定实现“两不愁三保障”，提前两年摘掉贫困县帽子的工作目标，面对当前经济下行压力持续增大、产业结构调整阵痛显现等多重困难因素叠加的局面，如何充分调动各种资源要素，聚集扶贫攻坚强大合力，精准施策，综合发力，确保全县28752名贫困群众稳定脱贫，是摆在县委、县政府面前的一项重要课题。按照中央关于“精准扶贫”“精准脱贫”方略总体要求，老促会深入一线走访、调研，查阅大量资料，结合栾川实际情况，现就我县实施“精准扶贫”调研情况，报告如下：
一、贫困人口基本情况
（一）总体情况。截至2015年底，全县共有贫困村75个，有贫困人口9054户28752人，贫困人口占全县农村总人口的8%。其中，有5160户16000余人居住在偏远的深石山区。
（二）分布情况。全县贫困人口分布在14个乡镇和重渡沟管委会。其中，贫困人口数量在2000人以上的乡镇有8个，占贫困总人口的71.3%。分别是：陶湾镇3139人，栾川乡2730人，庙子镇2690人，潭头镇2607人，狮子庙镇2523人，三川镇2450人，合峪镇2183人，叫河镇2176人。贫困人口在1000至2000人的乡镇有4个，占贫困总人口的21.1%。分别是：秋扒乡1755人，白土镇1558人，重渡沟管委会1420人，石庙镇1340人。贫困人口在1000人以下的乡镇有3个，占贫困总人口的7.6%。分别是：冷水镇983人，赤土店镇846人，城关镇352人。
（三）贫困类型。从致贫原因看，全县贫困类型主要有9类，分别是：缺技术、缺资金、缺劳动力、因病、因残、因学、因灾、低保户和其它。其中，缺技术和缺资金的人数为20566人，占贫困总人口的71.53%。其它贫困类型人数依次为：因病2808人，缺劳动力2185人，因学1469人，低保户920人，因灾336人，因残244人，其他224人。
二、扶贫工作中的问题
（一）贫困对象精准识别难，精准扶贫难度大。精准扶贫，首先要精准定位。开展精准扶贫，实行差别化扶持政策，就意味着被确定为贫困户，能够比一般家庭享受更加优厚的政策扶持、资金和项目支持，使“贫困户”带有一定的含金量，导致在贫困对象的认定过程中，参杂一定的社会关系和人为因素，而真正贫困的家庭往往缺少“话语权”，使得个别地方“住洋房、拿低保”现象依然存在。同时，由于对贫困对象认定缺乏刚性标准，农民收入渠道多且难以核算，贫困程度难以准确界定，使贫困对象全部做到精准识别、精准分类难度很大，将不同程度地影响后期精准扶贫、精准脱贫的效果。
（二）贫困发生率高，脱贫任务重。2015年末，我县贫困人口发生率为9.8%，比全省高4个百分点，在全省53个贫困县中排名43位，与全县贫困人口发生率到2018年底下降到3%这一目标差距较大。较高的贫困发生率，增加了扶贫工作的难度和不确定性，加之缺乏有效的返贫防御机制，一些贫困户稳定脱贫能力差，脱贫之后仍有继续返贫的可能性。随着扶贫开发的持续推进，能够脱贫、容易脱贫的基本上都解决了，越往后难度越大，剩下的都是自我发展能力差、脱贫难度大、脱贫成本高的“硬骨头”，面对的都是贫中之贫、困中之困。因此，每年要实现近10000人稳定脱贫，扶贫攻坚任务很重。
（三）产业带动能力弱，增收资源少。栾川属深石山区县，人均耕地不足半亩，靠发展农业脱贫，先天条件不足。农林特产资源虽然丰富，但农业产业发展结构单一、加工层次较低、规模较小、优势产业不明显，带动群众脱贫能力不足。旅游业的引领带动作用虽在不断增强，但受当前我县旅游业发展阶段以及乡村旅游资源限制，旅游业带动山区群众脱贫致富的步伐不快。近年来工矿企业经营困难，停产半停产企业增多，群众的增收渠道进一步缩窄。同时，全县75个贫困村均没有发展集体经济，靠产业扶贫推动群众持续增收任重道远。
（四）易地搬迁补助标准低，搬迁成本高。按照现行扶贫搬迁补助标准，中央和省级补助24000元/户、市级补助6000元/户。但根据目前的市场价格，购买一套100平方米的商品房，基本上要超过10万元，尚不包括达到居住条件所需的简单装修投入，导致扶贫搬迁项目偏离目标群体，仅使部分有自筹能力的农户实现搬迁，而一些特困农户由于无法自筹资金而不能搬迁。还有个别贫困户为子女入学、孩子结婚等因素举债搬迁，而搬迁后配套扶持措施不到位，造成搬迁后比搬迁前更贫困。
（五）扶贫形式单一，个体脱贫不够。当前扶贫工作多是“给予式”扶贫，还没有完成从“输血”扶贫向“造血”扶贫转变。扶贫包村形式单一，基本都是米面油、生活用品等“送温暖式”帮扶，对贫困群众个体脱贫作用不大、效果不明显。整村推进过程中，没有充分考虑个体群众的收入差异，扶贫项目几乎都是修路、建桥、堰坝治理等，扶贫设计脱离了贫困农户的实际需求，没有把有限的资源用到群众最需要的地方。
（六）思想观念落后，发展动力不足。部分贫困群众文化素质低，思想观念陈旧，科技意识不强，没有发展动力，安于现状，靠自身努力摆脱贫困的积极性、主动性不高，脱贫动力不足。个别困难群众受传统观念影响，存在故土难舍情节，不愿搬离深石山区，虽然实施了扶贫搬迁，但回流现象仍有发生，扶持难度大。党政机关和社会群体、个人的捐款捐资捐物，使个别贫困群众逐渐养成“等靠要”的依赖思想，有的还以“能吃救济、能享补贴”为荣，得过且过，不思脱贫。
（七）扶贫机制不完善，帮扶积极性不够。要想打好扶贫攻坚这场硬仗，组织领导是关键。当前，我县扶贫工作还存在着“剃头挑子一头热”的情况，领导重视起来了，但是基层干部没有行动起来，贫困群众没有活跃起来，精准扶贫和精准脱贫的氛围还没有真正形成。一些干部特别是乡村干部思想认识不到位，有的存在畏难情绪、有的存在乐观思想，对扶贫攻坚底数掌握不精准，措施对照不精准，大概的多、精确的少，宏观的多、具体的少，单打独斗的多、协调配合的少。一些村级干部和驻村扶贫干部引领作用发挥不好，存在重视不够，能力不足，措施不力等问题。扶贫资金整合度不高，整体效益发挥不好。各包村单位的帮扶能力不同，对扶贫开发的重视程度、工作力度不同，导致实际效果差异性较大，存在不平衡状况。对包村单位的考核，多注重投入资金数量、实施项目情况，缺乏对脱贫人数、扶贫实绩的跟踪问效，考核结果运用不够，导致扶贫包村干与不干一个样，干好与干不好一个样。同时，由于缺乏有效的激励机制，社会力量参与扶贫工作的积极性没有充分调动，帮扶效果不明显。
三、精准扶贫的对策与建议
针对群众致贫原因和扶贫工作中存在的问题，要结合栾川实际，立足于精准扶贫，坚持分类施策，达到精准脱贫。
（一）强化精准施策，大力推进问需式扶贫
第一，针对缺技术、缺资金的贫困人口。这部分人口占全县贫困总人口的三分之二以上，他们的经济状况一般都处在脱贫的临界线上，保证这类贫困群体先行脱贫，是实现整体脱贫的关键和重点。但实施技术带动、资金支持，必须考虑产生效益的特定周期、市场变化的不稳定因素和2018年全县脱贫的时间节点。因此，要打破按部就班、循序渐进式的常规扶贫模式，建议集中力量、集中资金、全力以赴搞好贫困群众的技术培训和致富项目的资金扶持。
在技术培训方面：一是用好培训平台。充分发挥县职业技术学校在职业技能培训、提升劳动力就业能力等方面的优势，集中师资力量搞好贫困人口的专业技术（能）培训；充分利用县人社局公共就业培训、县农业局农广校等平台，加强贫困人员就业和农业产业技术培训；充分利用县农业、林业、畜牧、科技等单位技术人才优势，采取集中培训、送技术下乡等方式，对口开展技术培训；积极利用县内的社会培训机构，采取政府购买服务方式，组织贫困群众分批、分类进行集中培训交流。二是整合培训资金。整合各相关单位的培训资金，统筹调配，统一使用，确保发挥资金效益。比如，县扶贫办的“雨露计划”培训资金、县人社局的就业技能和创业培训资金、县农业局的新型职业农民和退耕还林培训资金等。三是创新培训方式。根据技术培训的实际需求，可在每个乡镇选定1—2个带动能力强、产业优势强的专业合作社、农业产业化企业作为培训基地，采取循环培训的方式，分批次、不间断进行顶岗实习培训。
在资金扶持方面：一是用好信贷资金。据了解，在国家金融扶贫政策的鼓励和带动下，我县已有3家商业银行开通了对贫困村、贫困户、个体工商户、景区家庭宾馆的小额商业扶贫贷款。分别是：县农商银行的惠民贷款、林权贷款、富民贷款；邮政储蓄银行的扶贫贴息贷款、小额商务贷款；民丰村镇银行的支农支小贷款、金色家园贷款和正在筹备的定向扶贫贷款等。其中，3家银行均开通了以“扶贫互助金”为担保，针对全县所有贫困村贫困户的政府贴息小额扶贫贷款。目前存在的问题，主要是商业银行与扶贫对象之间的信息不畅通，宣传不到位，许多群众不知道、不了解国家优惠政策，供需之间“两张皮”。二是完善担保体系。积极探索以土地承包经营权、林权、房屋产权等农村生产要素提供担保贷款方式，通过健全产权评估体系、开展有效评估，从而使贫困农户达到银行商业贷款条件。三是加强信用建设。建立县级小额信贷风险化解平台，设立贫困农户专门评级授信系统，以诚信度、劳动力、收入状况三项指标进行综合评估，对符合条件的，评授不同等级的“信用村”和“信用户”，通过授信担保使大多数贫困农户能够享受到无抵押、基准利率低的小额信贷，缓解扶贫对象贷款难问题。四是加大财政贴息扶贫力度。进一步扩大扶贫贴息贷款范围、额度和标准，充分发挥财政资金的撬动作用，引导金融机构向扶贫对象提供不同类型的扶贫贴息贷款，解决贫困地区、贫困群众筹资难问题。
第二，针对缺乏劳动力和因残的贫困人口。对缺乏劳动力和残疾“三无”人员，可以探索推广光伏扶贫模式。光伏扶贫是在贫困家庭安装太阳能电池板，建立小型家庭光伏电站，在国家补贴的基础上，供电公司以市场价格收购太阳能发电，实现一定的经营收入，它具有无噪声、无污染、不消耗燃料、操作简单、收益稳定、可持续性强等特点。2014年10月，国家能源局、国务院扶贫办联合出台了实施光伏扶贫工程的方案，并在河北、山西、甘肃等5省开展试点工作，2015年又继续扩大试点范围。按照目前标准，国家对光伏发电每度电给予0.42元补贴，县电业局收购电价为0.35元/度，采用光伏发电实际上每度电可以产生0.77元效益。以家庭建5千瓦光伏电站为例，在我县每户每年发电量可达6000—6500度，固定年收益近5000元，且能够持续收益25年左右。按照现行农民人均纯收入2300元/年的贫困标准，一座5千瓦的家庭光伏电站，可以保证两个人实现脱贫。以此类推，光伏电站规模越大，年收益越高。虽然光伏扶贫脱贫效果显著，但是前期投入成本较高，建5千瓦的家庭光伏电站，需要资金5—6万元。由于贫困家庭经济能力有限，建议政府对上级下拨的各类扶贫资金、社会捐助资金、彩票公益金、定点帮扶资金和革命老区扶贫资金等捆绑使用，对特别困难户全额进行资助，对一般困难户采取政府贴息、金融支持、用户出资等多种途径相结合的方式解决。还可以采取协调商业银行对贫困家庭实行无息贷款、分期还款方式，减轻县级财政压力。
第三，针对因病致贫的困难家庭。这类家庭主要有两种情况：一种是家庭成员中有一人大病，将整个家庭拖贫，但病愈后家庭成员中还有劳动能力，只是暂时贫困；第二种是家庭成员因病长期用药或生活无法自理，需专人长期照顾，家庭无劳动力，长期贫困。对家庭有劳动力、暂时贫困的，可通过就业技能培训、项目资金支持等办法，帮助其尽快脱贫。对缺乏劳动力、长期贫困的家庭，也可参照光伏扶贫方式，帮助其解决生活收入来源问题。同时，建议实施卫生扶贫工程，在全县卫生系统选派思想素质高、业务能力强、家庭负担轻的医务工作者，与长期患病的贫困群众结成帮扶对子，帮助他们协调解决就医用药、医保报销等方面的问题，在一定程度上减轻贫困家庭的负担。
第四，其他类型的贫困人口。因供养子女读书而致贫的，这类贫困户随着子女毕业和就业后，一般都能摆脱贫困，可根据贫困家庭实际情况，帮助其发展生产、扩宽增收渠道，也可通过捐资助学渠道帮其渡过难关。因自然灾害致贫的，若生存条件恶劣，可实施易地搬迁，通过改变环境，剪断穷根。对低保户、五保户、自身没有发展能力的残疾人，实施政策兜底扶贫，做到应保尽保。
（二）用好常规扶贫手段，破解常规扶贫难题
一是实施产业扶贫。产业扶贫是精准脱贫的有效途径。培育优势产业，可根据贫困村基本情况、特色资源和产业基础，按照“宜农则农、宜商则商、宜游则游”的原则，积极扶持发展周期短、见效快的食（药）用菌、中药材、森林食品、高山蔬菜、名优水产、特种养殖等特色产业，帮助贫困地区群众挖掘自身资源实现脱贫。搞好产业带动。在不断壮大县内农业企业的基础上，发挥好企业的龙头带动作用，大力推广“公司+基地+农户”等较为成熟的发展模式，建立企业与贫困户之间更加紧密的利益联结机制，让更多的贫困户享受农业产业链增值收益。抓好旅游扶贫。进一步整合挖潜贫困地区的旅游资源优势，因地制宜发展农家度假体验游、农业观光采摘游、农村生态休闲游，鼓励农村群众特别是贫困地区群众通过在旅游景区务工、销售特色农产品、发展农家乐、土地租赁分红等途径实现脱贫致富。创新业态扶贫。依托“互联网+”手段，运用电商产业园的孵化作用，通过政府购买服务等方式帮助贫困户进园孵化，帮助一些有一定知识基础、有创新思维的贫困群众从事电子商务业务，在网上进行山珍、土特产、绿色食品、旅游纪念品等销售，进一步扩大增收渠道，带动脱贫。鼓励电商与贫困村、贫困户结成利益联盟，进行产销合作，帮助贫困户开辟农产品销路，实现脱贫。
二是实施搬迁扶贫。重点解决扶贫搬迁成本高问题。要积极争取上级有关政策，逐步提高政府搬迁补助标准，加大差额化补助力度，加大行业部门项目资金整合力度，对易地扶贫搬迁、生态移民、危房改造项目统筹管理，不断拓宽搬迁资金来源渠道。积极探索搬迁群众原有宅基地股权置换以及土地、林地等资源担保贷款等途径，用好一切可以利用资源，使真正贫困的群众能够搬出来。
三是实施生态扶贫。在生态基础较好的贫困区域，积极扶持贫困人口发展林下经济和观光农业，或者就地转成生态管护人员，实现脱贫。今年，应利用实施“全域绿化”的良好契机，大力推进“绿化扶贫”，在选定绿化地域、绿化树种时，兼顾当地贫困农户，为他们考虑，向他们倾斜，让他们搭上“绿化”的便车，摆脱贫困。
四是实施智力扶贫。治贫先治愚，扶贫先扶智。针对个别贫困群众文化素质低、接收能力差的问题，要大力实施智力扶贫工程，可以通过典型示范带动、实用技能培训、科技上门服务等，使他们改变陈旧落后的思想观念，提升发展动力。
（三）多方筹措资金，持续加大投入
一是加大财政投入。中央明确要求，在经济下行压力较大、财政增收不乐观的情况下，扶贫资金不但不能减，中央和省级财政还要明显增加投入。县财政要按照不低于财政增长比例和不低于省下拨资金40%的要求，足额预算本级扶贫资金投入。二是统筹部门资金。对县发改、扶贫、农业、林业、水利、交通、教育、科技等单位的扶贫项目资金，统筹调配，捆绑使用，在项目资金用途不变的情况下，优先向贫困村、贫困户投放，把有限资金用在刀刃上，杜绝撒胡椒面式投入。三是盘活信贷资金。完善扶贫信贷体系，引导、激励县农发行、农商银行、邮政储蓄等金融机构创新金融产品，扩大对贫困地区产业发展和贫困群众产业贷款的支持力度。推进扶贫互助金扩容工程，加强金融互助组织建设和管理，逐步实现财政扶贫资金直补向贴息补助的转变，用财政杠杆拉动更多市场配置资源。四是用好社会资金。出台激励措施，鼓励和吸引社会资本对扶贫工作投入。比如，以县委、县政府名义定期开展社会扶贫表彰；对贡献突出的企业、社会组织和个人在尊重其意愿的前提下，可给予项目冠名等。通过建立激励机制，让积极参与扶贫的各类社会主体在政治上有荣誉、事业上有发展、社会上受尊重，让扶贫资金这个“雪球”越滚越大。五是确保精准投放。在普惠政策的基础上，采取特惠措施，形成差异化扶贫政策，确保扶贫专项资金向贫困地区倾斜、向贫困户倾斜，提高扶贫资金的精准性和有效性，促进建档立卡贫困户精准脱贫。
（四）完善工作机制，实施精准考核
加强政策扶持。根据新形势、新任务，及时细化出台我县关于扶贫攻坚的政策措施，提高扶贫工作的针对性、含金量和吸引力。比如，对在贫困地区投资办企业、发展特色产业带动群众脱贫致富的，可适当给予税收、土地等方面的优惠政策；对企业用工优先使用贫困家庭人员达到一定比例的，可优先享受国家相关产业扶持政策；对贫困群众自我发展脱贫的，在资金筹措、技术支持、产品销售等方面给予倾斜。健全考核机制。将精准扶贫纳入全县工作重点，提高扶贫攻坚在各项工作中的比重；将贫困人口数量的减少和生活质量的提高作为主要指标，实施精准扶贫、精准脱贫单项考核与奖励；将考核结果与各乡镇、相关单位领导干部年度考核、职务任免等挂钩，取消或减少脱贫任务较重乡镇的GDP考核权重，让全县各级领导干部放下顾虑、减少束缚，集中精力，专攻扶贫。加强扶贫宣传。采取多种方式全面加强扶贫宣传工作，特别是加大对国家相关扶贫政策、惠民措施和县委县政府精准扶贫决策部署的宣传，强化透明运作，防止政策棚架。积极宣传推广扶贫先进典型和成功经验，引导和鼓励社会力量以多种形式参与扶贫事业，激发贫困地区干部群众脱贫致富的信心和活力，让扶贫事业人人皆愿为、人人皆可为、人人皆能为。
|
